Allmänna kommentarer

Enligt 22 kap 6 § miljöbalken ska Kammarkollegiet, när det behövs, föra talan i mål
för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen. Kammarkollegiet är
vidare statens representant i fråga om mål som berör rätt till ersättning enligt 31
kap 4 § miljöbalken.

Kammarkollegiet har erfarenhet av svensk skogslagstiftning bl.a. genom de många
rättsprocesserna gällande framför allt fjällnära skog. Involveringen i dessa processer
har också inneburit att kollegiet på nära håll fått se konsekvenserna av de
intressekonflikter som uppstår dels mellan skogsvårdslagen och miljöbalken, dels
mellan markägare och miljövårdande och/eller beslutande myndigheter.

Sedan Skogsutredningen tillsattes har rättspraxis fortgått. Här avses bland annat
den dom som den 4 mars 2021 meddelades av EU-domstolen i de förenade målen om
förhandsavgörande C-473/19 och C-474/19. Här slås fast att en tydligare bedömning
av skogsbrukets miljöpåverkan måste ske, och EU-domstolen riktar kritik mot
frånvaron av bindande beslut och även mot befintligt kunskapsunderlag inför beslut.

Särskilda kommentarer

9.9 Sveriges åtaganden gällande bevarande av biologisk mångfald och andra internationella åtaganden

Kammarkollegiet tillstyrker förslaget om ett vetenskapligt råd för biologisk mångfald
i skogen.

Utredningen lämnar en rad förslag på åtgärder för att förstärka
kunskapsuppbyggnaden om tillståndet för den biologiska mångfalden i Sveriges
skogar. Även dessa förslag tillstyrks av Kammarkollegiet.

10.2 Frivilliga formella skydd ska utgöra det huvudsakliga arbetssättet för skydd av skog

Kammarkollegiet är i grunden positiv till förslaget om frivilligt formellt skydd, men
kan dock känna en viss oro om det ska vara det huvudsakliga arbetssättet för skydd
av skog. Enligt Skogsutredningen innebär frivilligt formellt skydd bl.a. att
markägaren kan erbjuda ett område för frivilligt formellt skydd, och skyddet ska
genomföras endast om och när markägaren och myndigheterna kommit överens. Det
är Kammarkollegiets inställning att denna form av skydd ska kunna kombineras
med möjlighet till de mer tvingande åtgärderna som idag existerar i 7 kap
miljöbalken och möjlighet för de miljövårdande och beslutande myndigheterna att
ställa krav på markägare, så som även Skogsutredningen för fram. Kammarkollegiet
kan se en risk att skyddet för den biologiska mångfalden och möjligheten till
nyttjandet av skogens positiva roll i klimatförändringshänseende kommer att
försämras om frivilligt formellt skydd blir det huvudsakliga (och i vissa fall det enda)
arbetssättet.

Enligt utredningen skulle frivilliga lösningar gällande skydd av skog medföra att
markägarnas intresse för att bevara och utveckla naturvärden ökar. På vilket sätt
detta skulle ske, skrivs inte rätt ut, men kollegiet får tolka detta som att det handlar
om att staten ska betala ersättning för reservatsbildningar, och att detta endast kan
ske om stat och fastighetsägare kommer överens om priset. Om då inte ett frivilligt
avtal om skydd kan uppnås, och åtgärderna i 7 kap miljöbalken inte är tillgängliga
för myndigheterna, riskeras stora biologiska värden att gå om intet.

10.4 Ersättning för naturvård

Kammarkollegiet tillstyrker förslaget i så måtto att ersättningen för
marknadsvärdesminskning samt för löseskilling och markköp i naturvårdssyfte ska
uppgå till 100 % av marknadsvärdet.

12.6 Avveckling av nyckelbiotopsregistret

Kammarkollegiet avstyrker dels förslaget om att upphöra med
nyckelbiotopsinventeringar, dels förslaget att delar av nyckelbiotopsregistret delvis
ska gallras.

I dagsläget används nyckelbiotopsbegreppet för att definiera när samrådsplikt med
Skogsstyrelsen föreligger enligt miljöbalken. Utredningen lägger dock fram flera skäl
till att nyckelbiotoperna inte skulle utgöra laglig grund för samråd.

Det är oklart hur den rådande situationen skulle förbättras för någon involverad om
inventeringarna upphörde och registerna gallrades. Däremot kan ett sådant förslag
riskera att försämra och försvåra situationen för markägare, intresserad allmänhet,
myndigheter och skogsindustri. Även om man upphör med inventeringen, och slutade
att föra register, försvinner inte naturvärdena. Vidare utgör registret en viktig
kunskapskälla för alla aktörer inom skogsindustrin, och det vore mer i linje med
Skogsutredningens allmänna hållning gällande behovet av ökad kunskap, att
bibehålla registret.

En ändring gällande inventeringen av nyckelbiotoper riskerar vidare att skogar med
höga naturvärden avverkas än mer, utifrån ovan förda resonemang.

Sverige har en lång tradition av transparens och medborgardelaktighet. Genom
gallring i nyckelbiotopsregistret sammantaget med att information om
dokumenterade naturvärden (genom förslaget om att naturmiljöbeskrivningar
föreslås endast vara tillgängliga för markägare och myndigheter), kommer
civilsamhället att ha en minskad insyn i skogsbruket och svårigheter att ta del av
miljöinformation uppstå.

15.5.1 Det finns skäl att klargöra vad tillståndsplikten innebär

Kammarkollegiet instämmer med utredningens slutsats att tillståndsplikten i
skogsvårdslagen måste utredas och klargöras.

I enlighet med övrig miljölagstiftning, borde tillståndsplikten i
skogsvårdslagstiftningen innebära att ett nekande avverkningsbeslut inte kan ge
upphov till ersättning, dvs. förbud är så att säga grundläget.

Det existerar också, som utredningen framför, en icke obetydlig risk att ersättning
betalas ut flera gånger för samma område och till och med samma markägare, detta
beroende på att Skogsstyrelsens beslut om (nekat) tillstånd inte har negativ
rättsverkan, något som Kammarkollegiet har framfört vid olika tillfällen.

Här aktualiseras även användningen av 12 kap 6 § miljöbalken. Ovan nämnda
tillståndsplikt berör endast vissa skogliga åtgärder, men omfattar inte åtgärder som
exempelvis blädning och gallring. För sådana åtgärder kan istället samråd enligt 12
kap 6 § miljöbalken aktualiseras. Utifrån det sätt som Skogsstyrelsen i dagsläget
utformar sina beslut och den rättspraxis som råder idag, är det kollegiets inställning
att även sådana samrådspliktiga åtgärder skulle kunna bli föremål för ersättning
enligt 31 kap 4 § miljöbalken (detta har inte ställts på sin spets än).
Skogsutredningen hävdar att beslut gällande icke tillståndspliktiga åtgärder i
fjällnära skog skulle kunna baseras på miljöbalkens hänsynsregler (och då alltså inte
vara ersättningsgrundande), men så sker dock inte idag.

15.5.2 Det finns skäl att förtydliga vad som är pågående markanvändning och hur ersättningen ska beräknas vid inskränkning på grund av nekat avverkningstillstånd

De senaste årens rättsprocesser har tydligt visat behovet av att rättsligt förtydliga
och definiera vad som är pågående markanvändning. Detta gäller inte bara i skogliga
sammanhang, utan även rent generellt.

15.6.7 Prövning och överklagande av frågan om ersättning

Kammarkollegiet delar utredningens ställningstaganden att frågan om ersättning
bör avgöras av Skogsstyrelsen och i anslutning till prövning av tillståndsfrågan.

Däremot är det kollegiets inställning att eventuellt överklagande av Skogsstyrelsens
beslut ska ske till allmän domstol, inte förvaltningsdomstol. Det finns många starka
skäl för detta ställningstagande. De aktuella frågorna anknyter till frågor om
ersättning med stöd av miljöbalken för intrång som prövas av allmän domstol (mark- och miljödomstol). Vidare prövar allmän domstol (mark- och miljödomstol) dessutom
andra frågor om ersättning för markintrång, som ersättning vid expropriation enligt
expropriationslagen. Att bibehålla och än mer koncentrera mål gällande skogliga
frågor borgar vidare för en enklare insyn för allmänhet och andra intresserade och berörda i dylika frågor. Det ska nämnas att även Skogsutredningen framhåller att
mark- och miljödomstolen har hög kompetens dels i miljöfrågor, dels att göra både
avvägningar mellan olika motstående intressen och värdera intrång och skada för
den enskilde.

I detta ärende har generaldirektör Gunnar Larsson beslutat. Jurist Ewa Bergwall
har varit föredragande. I den slutliga handläggningen har också chefsjurist Elisabeth
Hammar deltagit.

Remissvaret skickades till Regeringskansliet, Naturmiljöenheten den 29 april 2020.

Kammarkollegiets diarienummer: 1939-2021

Departementets diarienummer: M2020/01926